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juillet 2013

Les pôles de compétitivité : une politique incitative à géométrie variable

Publié par Frédérique PALLEZ (P71) Daniel FIXARI (P65) | N° 468 - L’ÉCONOMIE DU 3ÈME ÂGE / RECHERCHE ET INDUSTRIE

Frédérique PALLEZ (P71) Professeur à MINES ParisTech  

Daniel FIXARI (P65) Professeur à MINES ParisTech 

 


En 2004 l’Etat a lancé une politique ambitieuse, visant à augmenter la compétitivité des entreprises françaises par l’amplification et l’accélération de l’innovation en leur sein. Pour ce faire, l’idée était de mettre en place des «clusters» s’inspirant de la réussite de la Silicon Valley. Il s’agissait de créer des «pôles de compétitivité», ancrés cha­cun sur un territoire, réunissant sur une thématique donnée une masse critique d’entreprises, de laboratoires publics et d’organismes de formation, encouragés à collaborer. Ces pôles étaient supposés avoir ou être en mesure d’atteindre un rayonnement international.

Presque dix ans après, on constate à la fois la diversité des pôles et l’évolution de la doctrine qui les a fait naître. Nous retraçons succinctement cette évolution et avançons des explications de ces constats. Au passage, nous verrons se dessiner le bilan qui peut être tiré de cette politique.

Le concept initial

De très nombreux pays de l’OCDE ont eux aussi une politique de soutien aux «clusters», qui sont censés favoriser les syner­gies entre acteurs permises par la proximité et le développe­ment économique local. Bruxelles favorise d’ailleurs ce genre de politique et promeut de «bonnes pratiques» en la matière.

Mais, par rapport à d’autres, la politique française présente plusieurs spécificités. En 2004, l’État entend, par appel d’offres sur cahier des charges, sélectionner un nombre limi­té de projets de pôles auxquels il apportera son label, label qui les crédibilisera, les rendra visibles à l’international, et leur assurera l’exclusivité de certaines aides à la recherche ainsi que des subventions pour leur fonctionnement. Ces pôles devront avoir une personnalité morale et une gouvernance appropriée, prouvant notamment l’implication d’industriels. Par opposition aux «clusters» spontanés, ce sont donc des «clusters» créés par l’État et régulés. Des évalua­tions régulières sont prévues, tous les trois ou quatre ans, pouvant conduire à la perte du label, et marquant des phases dont la troisième vient de commencer.

Le fer de lance de la politique initiale est l’incitation au déve­loppement



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Figure n°1 : Frédérique PALLEZ (P71) Daniel FIXARI (P65)


de projets de R&D collaboratifs, censés accélérer l’innovation, via des soutiens financiers. Les fonds de soutien à l’innovation existant dans différents ministères ont été mobilisés et réunis en un Fonds Unique Interministériel (FUI) (plus de 1,1 milliard d’euros ont été distribués depuis 2005). Le FUI finance uniquement des projets de R&D labellisés par un pôle et qui associent au moins un laboratoire public et deux entreprises. Ces projets labellisés peuvent aussi candidater à un soutien de l’ANR1, d’Oséo ou encore des Régions, de l’Europe. Cette politique est portée et suivie en continu à la fois par la DGCIS, direction générale chargée à Bercy de la compétitivité des entreprises, et par la DATAR, délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, ce qui manifeste sa double ambition de développement territorial et de dynamisation des points forts de l’économie française.

Depuis 2008, l’État passe un contrat avec chaque pôle, à pré­sent co-signé par les Régions d’implantation, où sont expo­sées des feuilles de route technologiques, et fixés des objec­tifs à atteindre, non seulement en projets collaboratifs de R&D (rôle dit «d’usine à projets»), mais en nombre d’adhérents, en soutien à la formation, en implication des PME, etc. Les choses sont donc apparemment soigneusement cadrées. Mais en fait la politique des pôles, tout en étant maintenue après chaque évaluation, a subi plusieurs inflexions majeures par rapport au concept initial décrit brièvement ci-dessus.

Des inflexions stratégiques : dispersion territoriale et foisonnement des missions

Tout d’abord l’initiative étatique a rencontré en 2005 un suc­cès tout à fait inattendu avec un nombre très important de candidats. Alors que l’on pensait au départ labelliser au plus une quinzaine de champions nationaux, dans une optique d’excellence qui est aussi celle des autres pays, on se trouvait devant un choix difficile que le Premier ministre a arbitré en faveur d’une grande couverture du territoire, avec à présent 71 pôles labellisés mais classés en trois catégories de label : mondiaux, à vocation mondiale, nationaux.

La doctrine du territoire res­serré a dû elle aussi être amendée.



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Figure n°2 :


Les pôles ont dû rechercher des adhérents et des compétences de recherche dans d’autres régions que celle de leur implantation d’origine, parfois trois ou quatre, contiguës (grand Ouest, etc.) ou même éloignées. Des pôles aux thématiques voisines dans des régions différentes (aéronau­tique à Toulouse et en Région Île-de-France, ou pôles Mer en Bretagne et en PACA, par exemple), ont été encouragés à col­laborer par l’État. Bruxelles de son côté encourage «l’inter-clustering» entre pays. On superpose donc progressivement une logique de réseau à une logique de «clusters» géogra­phiques.

En ce qui concerne les missions des pôles elles-mêmes, il y a eu un enrichissement progressif de phase en phase, par rap­port à la mission essentielle initiale d’«usine à projets». Cette variété croissante des missions a parfois résulté d’initiatives de certains pôles dont les caractéristiques propres les pous­saient à développer des activités un peu décalées par rap­port à la mission première qui leur était assignée2. Elle résul­te aussi des inflexions données par les pouvoirs publics à leur politique. Les pôles ont été ainsi invités à présenter aussi des projets de plates-formes d’innovation. Certains ont mis en place le label «Entreprise innovante» à faire valoir par les PME labellisées auprès de financeurs que le pôle contribuait aussi à mettre en réseau. Comme à côté de thématiques consistant en une technologie diffusante (TIC, optronique), de nom­breuses thématiques de pôle sont centrées sur une filière (automobile, agro-alimentaire, etc.), l’État a ensuite voulu que les pôles contribuent à l’animation de filière, qui est éga­lement une préoccupation importante des Régions3, financeurs majoritaires du fonctionnement des pôles. Bref, un peu victimes de leur succès, les pôles deviennent des couteaux suisses indispensables.

Vers la vente de services ?

De leur côté, les pôles ont le souci d’attirer et de fidéliser leurs adhérents PME en leur offrant des services mutualisés divers allant au-delà de l’aide au montage de projets de R&D collaboratifs. Ces PME ne sont en effet pas toutes mûres, ni suffisamment disponibles pour des brainstorming collectifs, ou encore elles



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Figure n°3 :


renâclent à partager avec d’autres entreprises des sujets et des compétences qui sont au cœur de leur avantage compétitif. Les services offerts peuvent aller de la traditionnelle organisation de salons facilitant les contacts internationaux, à la mise à disposition d’outils de veille stra­tégique, l’aide au recrutement, le conseil en propriété intel­lectuelle, et, comme on l’a vu, l’aide au financement. Le pro­blème est que ces services, parfois payants, entrent en concurrence avec ceux offerts par d’autres acteurs locaux, privés, avec lesquels il faut a minima se coordonner sinon col­laborer.

Il se greffe sur cette problématique un enjeu plus angoissant. Comment équilibrer les comptes des pôles sachant qu’à terme, Bruxelles limitera à 50% la part des financements publics (État et Collectivités territoriales) des dépenses de fonctionnement qui, en outre, ont tendance à croître avec l’enrichissement des missions ? Augmenter les cotisations au risque de faire fuir des adhérents, en particulier les PME ? Vendre des services au risque de se faire accuser de concur­rence déloyale ?

De l’usine à projets à l’usine à croissance

Plus fondamentalement, la phase 3 des pôles, décidée après la dernière évaluation fin 2012, va mettre l’accent non plus sur la quantité de projets de R&D mais sur les retombées ulté­rieures de ces derniers sur la compétitivité, passant ainsi de «l’usine à projets» à «l’usine à croissance». De telles retom­bées ne s’apprécient évidemment que sur la durée mais on dispose à présent peut-être du recul suffisant pour jauger les effets des projets les plus anciens. Jusqu’ici on notait quelques indices de succès, quelques créations d’entreprises avérées, des brevets, des publications scientifiques. Comment aller au-delà dans l’évaluation ? Mais ceci pose sur­tout la question difficile du passage du résultat de recherche à une véritable innovation, avec mise sur le marché. Comment les pôles pourront-ils davantage y contribuer ? L’innovation peut aussi naître d’une avancée non pas tech­nologique mais organisationnelle, nécessiter le financement de preuves de concept, de démonstrateurs, de prototypes, de «living labs», difficile pour les PME. Or les FUI et autres aides sont réservés à la technologie et à l’amont, ce qui est le seul objectif légitime aux



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Figure n°4 :


yeux de Bruxelles. Une véritable révolution serait alors peut-être nécessaire.

Une politique trop ambitieuse ?

Cela dit, on peut penser que les ambitions de la politique des pôles de compétitivité sont excessives et que celle du chif­frage de ses résultats économiques est utopique : les pôles ont déjà eu, après tout, le grand mérite de mieux faire se connaître les acteurs des entreprises, en particulier les PME, et les chercheurs publics, le meilleur moyen étant de les faire travailler ensemble sur des projets concrets, dans des groupes thématiques prospectifs, dans des voyages en com­mun à l’étranger, etc. Ils ont eu le mérite aussi d’acclimater les PME à la réflexion stratégique technologique, de les sortir de leur isolement. Tout ceci a un coût mais n’a peut-être pas de prix.

Les pôles ont aussi joué un rôle de laboratoire de coopéra­tion entre État et régions, qu’il serait dommage de distendre en confiant à l’État les pôles mondiaux et en déléguant les autres aux Régions, comme cela est parfois suggéré, pour revenir ainsi en particulier au concept initial du petit nombre de pôles champions.

Les pôles de compétitivité, au croisement de plusieurs politiques publiques ?

Enfin, on ne peut ignorer que la politique des pôles de com­pétitivité s’insère dans un «écosystème institutionnel», résul­tant de diverses politiques publiques, nationale mais aussi régionales, françaises mais aussi européenne, de même que les pôles se développent dans un écosystème territorial, résultant de la géographie et de l’histoire économique et politique, diversifiées, de leur région d’implantation. L’harmonisation entre ces diverses politiques n’est pas tou­jours chose aisée.

Ainsi, la politique des pôles de compétitivité est venue se superposer à d’autres politiques industrielles, par exemple celle des «grappes d’entreprises», mise en place à la fin des années 1990 par la DATAR, provoquant parfois quelques frot­tements. Elle co-existe aussi avec la politique du crédit-impôt recherche.

Mais, surtout, la politique des pôles de compétitivité est en étroite interaction, par essence, avec la politique menée pour transformer le système d’enseignement



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Figure n°5 :


supérieur et de recherche, dont on a pu mesurer les bouleversements depuis les dix dernières années (cf article de Rémi Barré). Ainsi, les structures créées par le programme d’Investissements d’Avenir (PIA), comme les Instituts de Recherche Technologique (IRT), obligent parfois les pôles à se repositionner. Il était certes prévu que les projets d’IRT soient por­tés - labellisés - par des pôles, mais la coordination ultérieure entre ces deux entités, ayant chacune leur gouvernance, n’est pas claire, tout comme d’ailleurs avec d’autres structures issues du PIA, les Sociétés d’Accélération des Transferts de Technologie (SATT).

Cela dit, plus profondément, les réformes du système d’enseignement supérieur et de recherche, en poussant les uni­versités à se regrouper, à davantage s’intéresser au transfert et à la valorisation de la recherche, à construire des partena­riats avec les acteurs de leur territoire dans le cadre de stra­tégies qui leur sont propres, sont mues par des principes pour partie compatibles, voire semblables, à ceux qui gui­dent la politique des pôles. Pas plus que pour les pôles, ce mouvement ne se fait sans heurts et sans réticences de la part de certains des acteurs. Comme pour les pôles, il a donné naissance à de nouvelles structures qui semblent aug­menter la complexité du système, qui génèrent des pro­blèmes d’interface, et qui ont mobilisé, pour leur montage, des énergies qui auraient apparemment pu mieux s’employer. Mais ces politiques ont impulsé des mutations pro­fondes pour l’industrie et la recherche, et devraient contri­buer, si on veille à leur harmonisation, à augmenter l’interpé-nétration des deux mondes, sans pour autant en dissoudre les spécificités. ■

1 Par rapport à d’autres projets présentés à l’ANR ils bénéficient d’un «bonus» financier».

2 cf Fen-Chong, S. and F. Pallez (2008). "Le Pôle Nucléaire de Bourgogne, ou l’art du décalage " Réalités industrielles: pp 12-17.

3 Par exemple, en Nord-Pas de Calais la région confie cette tâche à des «pôles d’excellence», travaillant en lien étroit avec les pôles de compétiti­vité et les autres types de clusters.

 

 

Auteur

Frédérique PALLEZ (P71) Daniel FIXARI (P65)

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